Încălcarea regulilor de transparență în consultările publice organizate de Ministerul Educației – Studiu de caz: procesul pentru burse doctorale pierdut de minister cu doctorandul Alexandru Bajdechi, inclusiv din cauză că instituția nu a publicat documentele impuse de lege pentru aprobarea actelor normative

O serie de practici prin care Ministerul Educației încalcă regulat normele de transparență sunt semnalate, punctual, în decizia unei instanțe din Constanța, într-un proces pierdut de minister, dar în care acesta poate face recurs. Instituția a încălcat prevederile legale privind transparența alegând să nu publice, în contextul consultării publice, o serie de documente prevăzute de lege, atunci când a adoptat un ordin privind finanțarea universităților, spune Hotărârea instanței în procesul menționat. Este vorba despre motivarea deciziei Curții de Apel Constanța în procesul pentru burse doctorale câștigat, în octombrie 2024, de avocatul Alexandru Bajdechi împotriva Ministerului Educației, hotărâre consultată de Edupedu.ro. Argumentația instanței invocă, pentru anularea parțială a ordinului respectiv, această lipsă a documentelor necesare pentru consultarea publică, dar și problemele de încadrare juridică a ordinului ministerial, în tranziția de la vechea Lege a educației la noua Lege a învățământului superior.

Ministerul Educației și Cercetării omite în mod sistematic, de mulți ani, să prezinte documentele prevăzute de lege atunci când pune în consultare ordine de ministru. Dacă, în cazul proiectelor de HG, sunt publicate, împreună cu proiectele propriu-zise, și note de fundamentare, în cazul proiectelor de ordin – inclusiv în cazul celor ce pun în aplicare noilor Legi ale învățământului preuniversitar / superior – astfel de acte lipsesc complet pe pagina dedicată transparenței instituționale, de pe site-ul MEC https://www.edu.ro/proiecte-acte-normative.

Despre ce acte este vorba? Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică prevede: 

• „Art. 7 (2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul-limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. (…)

• (5) Propunerile, sugestiile sau opiniile cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice se vor consemna într-un registru, menționându-se data primirii, persoana și datele de contact de la care s-a primit propunerea, opinia sau recomandarea. (…)
• (10) Dezbaterile publice se vor desfășura după următoarele reguli:(…) d) în termen de 10 zile calendaristice de la încheierea dezbaterii publice se asigură accesul public, pe site-ul și la sediul autorității publice responsabile, la următoarele documente: minuta dezbaterii publice, recomandările scrise colectate, versiunile îmbunătățite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, rapoartele de avizare, precum și versiunea finală adoptată a actului normativ. (…)”  

Ca regulă generală, documentele marcate în textul de lege de mai sus lipsesc (cu rare excepții) în consultările desfășurate de Minister.

Aceasta este o problemă general valabilă pentru instituțiile guvernamentale din România, după cum semnalează și Raportul din 2024 al Comisiei Europene privind statul de drept în România:

• „Având în vedere deficiențele persistente în procesul consultativ, nu s-au înregistrat progrese suplimentare în ceea ce privește asigurarea unor consultări publice eficace. Raportul din 2023 privind statul de drept a recomandat României ‘[s]ă își intensifice eforturile pentru asigurarea unor consultări publice eficace înainte de adoptarea legislației’. (…) Unele părți interesate au susținut că rareori le-au fost luate în considerare contribuțiile, adesea nepublicate, iar motivele respingerii nu au fost dezvăluite.(…)”

Cazul Alexandru Bajdechi vs. Ministerul Educației

În octombrie, după cum relata atunci Edupedu.ro, Curtea de Apel Constanța decidea că Ordinul 6901/2023 emis de Ministerul Educației, prin care era stabilită Metodologia finanțării de bază și suplimentară a universităților pentru 2024, trebuia anulat în parte. Ordinul trebuia modificat așa încât să permită ca studenții doctoranzi care au început studiile la buget, cu frecvență, dar fără bursă, conform vechii Legi a educației, să primească și ei bursă până la finalizarea studiilor, conform noii Legi a învățământului superior. Decizia instanței era luată într-un proces deschis de avocatul Alexandru Bajdechi, doctorand la ASE. 

În decembrie, Ministerul a anunțat, prin secretarul de stat Gigel Paraschiv, că „va recurge la toate căile de atac” în instanță pentru ca doctoranzii care au început studiile la buget, cu frecvență, fără bursă, pe vechea lege, să nu primească și ei bursă, conform noii legi. Iar MEC a păstrat, în ordinul privind finanțarea universităților în 2025, prevederile din ordinul pentru anul 2024, vizate de decizia Curții de Apel Constanța.

Ce spune motivarea hotărârii Curții de Apel Constanța: Ordin nelegal întocmit, din cauza nerespectării regulilor de transparență

În textul detaliat al Hotărârii instanței constănțene în acest dosar, consultat de Edupedu.ro, Curtea constată, între altele, că ordinul vizat era nelegal întocmit, din cauza încălcării Legii transparenței decizionale:

• „(…) Din dispoziţiile legale sus menţionate rezultă că pârâtul (Ministerul Educației – n.red.) avea obligaţia să publice pe site- ul propriu anunţul privind procedura de elaborare a actului normativ atacat, anunţul urmând să cuprindă printre alte elemente nota de fundamentare, expunerea de e, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus. Verificând site-ul pârâtului, instanţa reţine că este întemeiată susţinerea reclamantului în sensul că nu a fost publicat instrumentul de motivare, fiind astfel încălcate prevederile art. 7 alin.2 din legea nr. 52/2003 (vezi prevederile articolului mai sus – n.red.). Prin întâmpinare pârâtul a susţinut că au fost respectate toate etapele procesului de transparenţă decizională, dar nu a făcut dovada aspectului că ar fi publicat instrumentul de motivare. Pârâtul a mai arătat că a fost organizată dezbaterea publică şi s-a publicat minuta acesteia, dar acest aspect nu este de natură să complinească lipsa publicării instrumentului de motivare. De asemenea, în urma verificării paginii de internet de pe site-ul pârâtului, instanţa reţine că pârâtul nu a publicat recomandările scrise colectate, versiunile îmbunătăţite ale proiectului şi rapoartele de avizare, deşi avea această obligaţie, fiind astfel încălcate prevederile art. 7 alin. 10 litera d din legea nr. 52/2003.

• Având în vedere că la emiterea actului administrativ atacat au fost încălcate prevederile art. 7 din legea nr. 52/2003, Curtea reţine că Ordinul nr. 6901/2003 este nelegal întocmit, urmând să dispună anularea în parte a acestuia în raport de principiul disponibilităţii.”

Potrivit instanței, „motivarea în fapt și în drept constituie o condiție de legalitate a actului administrativ și o garanție a respectării drepturilor şi intereselor legitime ale cetățenilor, iar necesitatea motivării într-o manieră corespunzătoare a actelor administrative se impune mai ales atunci când acestea aduc atingere unor drepturi individuale, cum este şi în cazul de faţă”.

Iar CA Constanța detaliază:

• „(…) Motivarea reprezintă aşadar o obligație generală a autorității publice aplicabilă oricărui act administrativ și care îndeplinește un dublu rol, respectiv de transparență în profitul beneficiarului actului, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului.

• În speţă, în preambulul Ordinului nr. 6901/2023 se menţionează că la emiterea acestuia au fost avute în vedere Adresa nr. 2825/13.11.2023 a Comisiei Naţionale pentru Finanţarea Învăţământului Superior şi Referatul de aprobare nr. 641/E/DGIU din 15.11.2023 întocmit de Direcţia Generală Învăţământ Universitar. Pârâtul a depus la dosarul cauzei adresa nr. 2825/13.11.2023 (fila 90) şi referatul de aprobare nr. 641/E/DGIU (fila 106), dar în cuprinsul acestora nu sunt expuse motivele pentru care era necesară adoptarea actului administrativ atacat, neputându-se astfel reţine că actul este motivat. În cuprinsul întâmpinării pârâtul a arătat că actul normativ atacat are la bază un instrument de motivare şi prezentare, dar potrivit legii nr. 24/2000 şi H.G. nr. 443/2022 instrumentul de motivare şi prezentare al Ordinului nr. 6901/2023 nu se publică. Instanţa reţine pe de o parte că pârâtul nu a indicat în mod expres care sunt dispoziţiile legale care prevăd că instrumentul de motivare nu se publică, iar de pe altă parte chiar şi în ipoteza în care ar fi existat o astfel de prevedere legală, în condiţiile în care instanţa de judecată i-a pus în vedere emitentului actului să depună documentaţia care a stat la baza emiterii actului atacat, pârâtul trebuia să comunice instanţei instrumentul de motivare pentru a se putea verifica dacă actul administrativ este motivat sau nu, unul din motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, fiind chiar nemotivarea actului. 

• Pentru toate aceste considerente, reţinând pe de o parte că actele menţionate în preambulul Ordinului nr. 6901/2023, respectiv adresa nr. 2825/13.11.2023 şi referatul de aprobare nr. 641/E/DGIU, nu cuprind motivele care au stat la baza emiterii actului atacat, iar pe de altă parte pârâtul nu a depus instrumentul de motivare, Curtea reţine că este întemeiată critica reclamantului privind nemotivarea actului.”

Problema transparenței este doar una dintre problemele pentru care Curtea de Apel Constanța a luat decizia de a anula în parte ordinul ministerial menționat. O alta este cea a modului confuz de punere în aplicare a prevederilor legislative în tranziția de la vechea Lege a educației, din 2011, în baza căreia reclamantul Alexandru Bajdechi și-a început studiile doctorale, la noua Lege a învățământului superior, din 2023.

În această privință, instanța arată, între altele:

• „Reclamantul a fost înmatriculat la studii doctorale în anul 2022, la acel moment fiind în vigoare prevederile legii nr. 1/2011. Programul de studii universitare de doctorat are o durată de regulă de 4 ani, iar în cazul reclamantului pe durata programului de studii universitare a intervenit o lege nouă, respectiv legea nr. 199/2023 care a adus modificări în ceea ce priveşte bursele studenţilor-doctoranzi. În acord cu reclamantul, Curtea apreciază că reclamantul se află în ipoteza facta pendentia, respectiv situaţii juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării ei în vigoare, având în vedere că la momentul intrării în vigoare a legii reclamantul este student-doctorand, iar în această ipoteză legiuitorul poate opta între aplicarea legii noi şi ultraactivitatea legii vechi. Legiuitorul nu a optat pentru ultraactivitatea legii vechi, în cuprinsul art. 260 din legea nr. 199/2023 care reglementează dispoziţii tranzitorii neexistând nicio referire la prorogarea aplicării prevederilor art. 63 alin.5 din lege şi nici alte menţiuni cu privire la o aplicare tranzitorie a legii vechi. Este neîntemeiată susţinerea pârâtului în sensul că dacă s-ar admite cererea reclamantului, legea nr. 199/2023 s-ar aplica retroactiv având în vedere că la momentul apariţiei noii legi situaţia juridică a reclamantului nu era realizată în întregime, fiind în curs de modificare la acel moment. Pârâtul a mai arătat că reclamantul ignoră prevederile art. 6 alin.2 şi 5 din Codul civil, dar art. 6 alin.2 se referă la facta praeterita, respectiv acte şi fapte juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi, iar art. 6 alin.5 se referă la facta futura, or aşa cum s-a menţionat anterior reclamantul se află în ipoteza facta pendentia, nefiind astfel aplicabile prevederile art. 6 alin.2 şi 5 Cod civil.

• În ceea ce priveşte susţinerea pârâtului referitoare la prevederile art. 223 alin.5 din legea nr. 1/2011 potrivit cărora “Finanţarea de bază este multianuală, asigurându-se pe toată durata unui ciclu de studii” şi la aspectul că reclamantul a fost înmatriculat pe un loc fără bursă, iar numărul de burse alocate pentru studenţii doctoranzi nu poate fi modificat ulterior, Curtea reţine că aceasta nu poate fi primită din moment ce legea nr. 1/2011 a fost aborgată, iar Ordinul nr. 6901/2023 trebuie să respecte prevederile legii nr. 199/2023.
• Pentru toate aceste considerente, reţinând că actul atacat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legale, instanţa va admite primul capăt al cererii şi va dispune anularea în parte a Ordinului nr. 6901/2023 emis de Ministerul Educaţiei în sensul înlăturării sintagmei “cu bursă” din art. 6 alin.1 şi a sintagmei “şi bursă” din art. 6 alin.2 din metodologia anexată, precum şi a sintagmei “locuri cu bursă” din Anexa nr. 2 a metodologiei anexate.”

Citește și:

Doctoranzii înmatriculați la buget, cu frecvență, pe legea veche trebuie să primească burse, în temeiul noii legi a educației, conform unei decizii a instanței ce corectează un ordin emis în 2023 de Ministerul Educației / Instituția poate face recurs / Contestatarul ordinului: „Ministerul a mărit bursele considerabil, dar nu le-a acordat”

Ministerul Educației „va recurge la toate căile de atac” în instanță pentru ca doctoranzii care au început studiile la buget cu frecvență, fără bursă pe vechea lege a educației să nu primească și ei bursă, pe noua Lege, anunță Gigel Paraschiv, secretar de stat în Ministerul Educației

Ministerul Educației păstrează în ordinul privind finanțarea universităților în 2025, contrar unei decizii a instanței, prevederile care îi împiedică pe doctoranzii care au început studiile la buget cu frecvență, fără bursă, pe vechea lege a educației să primească și ei bursă, conform noii Legi / Doctorandul Alexandru Bajdechi acuză ilegalități în aprobarea ordinului

Foto: © Andrey Popov | Dreamstime.com  / Dreamstime.com sprijină educaţia din România şi oferă gratuit imagini stock prin care Edupedu.ro îşi poate ilustra articolele cât mai relevant posibil / Campania Back to school oferă posibilitatea oricărei școli, profesor sau elev să descarce imagini de calitate cu 50% discount.